引子

2007年5月25日下午，我與肖金成研究員受人民網(wǎng)邀請，接受“暢談區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展探討地方政府角色創(chuàng)新”在線訪談。訪談過程中我較全面地談了對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的看法。

時(shí)間已經(jīng)過去十多年了，現(xiàn)在回頭看當(dāng)年所談的問題與觀點(diǎn)，依然覺得沒有過時(shí)。當(dāng)年提到的一些問題至今沒有解決，區(qū)域協(xié)調(diào)的任務(wù)依然艱巨。因此，我決定將我當(dāng)時(shí)我的談話內(nèi)容整理出來，將我的發(fā)言剪輯成一個(gè)單獨(dú)的視頻。主要觀點(diǎn)分成了九個(gè)相對獨(dú)立的部分，其中有些觀點(diǎn)我呼吁了二十多年。

訪談時(shí)主持人只給了一問題清單，事前并沒有準(zhǔn)備談話要點(diǎn)。因此，我刻意降低了講話的語速，力求表述觀點(diǎn)準(zhǔn)確。下面的文字版是根據(jù)視頻整理的，更正了一些不準(zhǔn)確的與口語的表述。

時(shí)至今日，我依然堅(jiān)持當(dāng)時(shí)發(fā)表的一些觀點(diǎn)。其實(shí)，這些觀點(diǎn)早在新世紀(jì)初便已經(jīng)形成了。從那時(shí)開始，二十多年來我一直呼吁要重視區(qū)域病治療與完善“四管”等，因?yàn)檫@些是一個(gè)國家現(xiàn)代化必須要做的事情。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既會影響國家整體競爭實(shí)力，又事關(guān)國家區(qū)域和諧與社會公正，其重要性不言而喻。

一、中國區(qū)域戰(zhàn)略演變的歷史過程與背景

我簡單回顧一下中國區(qū)域戰(zhàn)略演變的歷史過程。從新中國建國到目前為止，中國的區(qū)域戰(zhàn)略經(jīng)過了五個(gè)階段的演變過程：從建國初期到60年代前期，我們國家主要實(shí)施的是內(nèi)地發(fā)展戰(zhàn)略，當(dāng)時(shí)由于經(jīng)濟(jì)活動和人口過于偏集于沿海地區(qū)，我們國家有意識地把建設(shè)重點(diǎn)放在內(nèi)地。在60年代，中國和美國的關(guān)系不好，同時(shí)和蘇聯(lián)的關(guān)系破裂，所以在60年代，我們又進(jìn)行了第二次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，開始搞“三線”建設(shè)。所謂“三線”建設(shè)，就是我們要把沿海地區(qū)的工業(yè)搬到一些山區(qū)。在70年代初期，中國恢復(fù)了聯(lián)合國席位，同時(shí)1972年尼克松訪華為之后中美建立外交關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，我們從70年代初期開始，一直到改革開放以前，實(shí)施的是戰(zhàn)略調(diào)整。也就是說，把“三線”建設(shè)的一些失誤糾正過來。到70年代末期，中國開始改革開放，我們從70年代末期開始，實(shí)施的是沿海發(fā)展戰(zhàn)略。這個(gè)戰(zhàn)略一直到我們提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)為止。從“八五”開始，也就是從20世紀(jì)90年代初開始，我們開始關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從“八五”到“十一五”規(guī)劃，我們每一個(gè)計(jì)劃或者規(guī)劃都對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展給予了高度的重視。

戰(zhàn)略提出的背景實(shí)際上是比較簡單的，主要有兩大背景。一個(gè)就是中國的區(qū)域問題開始增多，正像我們的中央領(lǐng)導(dǎo)所說的，目前中國已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)矛盾與問題的多發(fā)期。在區(qū)域方面，表現(xiàn)為落后、老化與膨脹問題一并出現(xiàn)，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出的一個(gè)背景。

另外一個(gè)背景就是，從改革開放以來，區(qū)域之間的利益矛盾不斷增多，這導(dǎo)致整個(gè)國家的整體利益受到了比較大的損失。在這樣的背景下，中央政府提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是一個(gè)英明的決策。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)

剛才我談到了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生的背景。這個(gè)背景也是目前我們最大的難點(diǎn)問題。剛才肖教授談了很多問題，這里我歸納一下。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略首先要解決的重點(diǎn)問題，第一類是“區(qū)域病”，也就是區(qū)域問題。“區(qū)域病”是一個(gè)通俗的說法，區(qū)域像人一樣也會生病，區(qū)域出現(xiàn)問題我們叫“區(qū)域病”，在中國帶有全局性的“區(qū)域病”大致有三類：一類是西部地區(qū)的“落后病”；一類是東北地區(qū)等老工業(yè)基地的“蕭條病”，我們在國內(nèi)通常叫“老化”；還有一類病是在東部沿海的一些發(fā)達(dá)的城市地區(qū)的“膨脹病”。

所謂落后，就是有史以來沒有達(dá)到一定的發(fā)展水平，沒有現(xiàn)代化門檻。“老化”就是在歷史上曾經(jīng)有過一段輝煌，由于結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整不及時(shí)而陷入了長期的衰退，也稱“蕭條病”。“膨脹病”是指人口和經(jīng)濟(jì)活動過度密集，造成了嚴(yán)重的負(fù)外部性，用通俗的話來說，就是造成了嚴(yán)重的擁擠。在北京、上海等等這些超級城市里，都能看到“膨脹病”的表現(xiàn)。

我們國家四大戰(zhàn)略區(qū)域各有其突出的問題，中部地區(qū)面臨的是什么問題呢？中部沒有一個(gè)問題是帶有全局性的，但什么問題都有，中部既有老化的問題，也有落后的問題，還有膨脹的問題。我覺得這些是中央政府應(yīng)該著力解決的第一類問題，就是區(qū)域問題。

第二類問題是區(qū)域之間的矛盾與沖突。協(xié)調(diào)區(qū)域之間的關(guān)系，我個(gè)人認(rèn)為，重點(diǎn)應(yīng)該解決區(qū)域之間的利益矛盾和沖突。關(guān)于矛盾和沖突，我后面要詳細(xì)談。實(shí)際上，前面我已經(jīng)談到了，區(qū)域之間的利益矛盾和沖突，不僅僅使區(qū)域本身發(fā)展受到影響，同時(shí)更嚴(yán)重的是它會對整個(gè)國家的整體產(chǎn)生極其不好的負(fù)面影響，會導(dǎo)致中華民族整體的利益流失，在后面我會給出案例來。

三、區(qū)域問題治理的國際經(jīng)驗(yàn)

關(guān)于國際經(jīng)驗(yàn)，西方發(fā)達(dá)國家所走的路為我們提供了太多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。任何一個(gè)國家發(fā)展到特定階段以后，都不可避免的會產(chǎn)生一些區(qū)域問題與矛盾，西方一些發(fā)達(dá)國家為我們國家解決區(qū)域問題和區(qū)域矛盾提供了很多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，這里我簡單地提幾個(gè)方面。根據(jù)歐盟和美國區(qū)域治理的實(shí)踐，要協(xié)調(diào)好區(qū)域發(fā)展，我覺得有四個(gè)方面是值得我們思考的：

第一，要有一個(gè)職能明確的管理機(jī)構(gòu)。我通常把它歸納為兩個(gè)字，就是“誰管”，即誰來管這個(gè)事情。在歐盟，歐洲委員會有一個(gè)專門的區(qū)域政策事務(wù)部，負(fù)責(zé)成員國之間以及成員國內(nèi)部不同類型地區(qū)之間的發(fā)展協(xié)調(diào)。這是我說的第一個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

第二，要有一個(gè)明確的區(qū)域管理對象。簡單地說歸納為兩個(gè)字就是“管誰”。大家可能要問，我們現(xiàn)在的行政區(qū)域的范圍已經(jīng)明確了，你提出管理對象還有什么意義呢？有意義。比如說我們在1999年底提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略范圍是12個(gè)省、市、區(qū)，但是這12個(gè)省、市、區(qū)中央政府不可能全面的扶持，為了落實(shí)西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中央政府應(yīng)該進(jìn)一步在12個(gè)省、市、區(qū)里明確哪一些地區(qū)是中央政府扶持的重點(diǎn)。這是第二個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

第三，要有一套非常明確的區(qū)域政策規(guī)則。也就是說，對于不同類型問題嚴(yán)重程度不一的區(qū)域，怎么通過中央政府有效的扶持來解決它的問題。這是第三個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

第四，要有一個(gè)比較完善的監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制。大家知道，區(qū)域政策涉及到大利益格局調(diào)整，西方國家一個(gè)學(xué)者有一句名言：“區(qū)域政策對象的界定，就界定了失敗者和成功者”。這句話是什么意思呢？就是說誰被納入到了區(qū)域政策的對象里，誰就會獲取利益。這就是說，區(qū)域政策會對利益格局產(chǎn)生很大的影響。區(qū)域政策實(shí)施的過程以及結(jié)果必須要受到嚴(yán)格的監(jiān)督。事后要對結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)，否則，在政策實(shí)施過程中，就會導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗，就會導(dǎo)致我們的政策失效。

所以我們簡單地歸納一下，西方發(fā)達(dá)國家在治理區(qū)域方面有四個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)一下：第一明確“誰管”；第二明確“管誰”；第三要有科學(xué)規(guī)范的規(guī)則；第四要有明確的監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制。

四、地方政府如何促進(jìn)地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革開放以來，中國的地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，起到了十分關(guān)鍵的作用。也就是說，從改革開放以后，中國的地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動性和積極性空前高漲，在空前高漲過程中也帶來了一些問題。我認(rèn)為問題的產(chǎn)生有一個(gè)原因，就是地方政府定位不當(dāng)。我個(gè)人認(rèn)為，無論從理論上分析，還是從著眼于整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的大局來看，地方政府促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，應(yīng)該注意三個(gè)方面的問題：

第一，地方政府應(yīng)該把重點(diǎn)放在什么地方？現(xiàn)在很多地方政府是以追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、追求人均GDP增長作為根本出發(fā)點(diǎn)，這是有問題的。地方政府的重點(diǎn)應(yīng)該是為企業(yè)的活動提供信息、服務(wù)，提供制度保障，讓企業(yè)干企業(yè)的事，政府干政府的事。現(xiàn)在很多地方政府往往充當(dāng)了本地企業(yè)的“保護(hù)傘”，或者叫做“庇護(hù)所”，這是不應(yīng)該的，這樣會導(dǎo)致地方和地方之間發(fā)生激烈的矛盾和沖突。這是第一個(gè)應(yīng)該做的。

第二，我個(gè)人認(rèn)為，地方政府應(yīng)該為企業(yè)的跨區(qū)域的活動創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)全球化的時(shí)代，我們的很多民族企業(yè)連本行政區(qū)域都跨不出去，我們怎么談走向世界、走向全球？我們這個(gè)企業(yè)跨不出所在地區(qū)，在很大程度上就是由于各個(gè)地方政府各自為政、封鎖市場。所以，地方政府如果要真心實(shí)意促進(jìn)這個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須為企業(yè)跨區(qū)域的活動創(chuàng)造良好的環(huán)境，而不是采取封鎖、限制。

第三，我覺得地方政府應(yīng)該做的，也是我最近一直在鼓吹的一個(gè)觀點(diǎn)，就是地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，應(yīng)該采取區(qū)域的方法。所謂發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的區(qū)域方法，我把它歸結(jié)為三個(gè)方面的要點(diǎn)：

首先，任何一個(gè)地方政府在制訂本地發(fā)展方向時(shí)，必須要考慮到外部環(huán)境的影響。從很多地方的發(fā)展歷程來看，其初始的發(fā)展機(jī)會不是來自于區(qū)內(nèi)，而是來自于區(qū)外。我們可以提供很多的案例。我給大家舉一個(gè)簡單的例子，比如說深圳，深圳從最早一個(gè)小漁村，發(fā)展到現(xiàn)在一個(gè)特大型的國際化的城市，如果說就憑漁村的環(huán)境，是不可能那么迅速成長的，它是得益于整個(gè)國家改革開放的發(fā)展環(huán)境變遷，得益于它臨近港澳的區(qū)位優(yōu)勢。當(dāng)然深圳的案例比較特殊，這是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)要點(diǎn)。

第二個(gè)要點(diǎn)，就是一個(gè)地方必須與相關(guān)的地方加強(qiáng)合作。一個(gè)行政區(qū)域在參與競爭時(shí)，特別是參與同國外的競爭時(shí)，是沒有群體競爭實(shí)力的。各個(gè)地方只有攜手合作，才能夠打造中國整體性的實(shí)力。改革開放以來，我們的發(fā)展證明了區(qū)域合作是一條必然的選擇。

最后一個(gè)要點(diǎn)，也就是第三個(gè)要點(diǎn)，地方發(fā)展政策，必須跟中央政府制定的區(qū)域政策相配合，這樣才能從基層到中央一心一意致力于整個(gè)國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這是我說的地方政府的角色定位問題。

下面我再談一個(gè)話題，接著剛才肖教授談的話題來談，我們的中央政府現(xiàn)在既重視西部，又重視東北，又重視中部和東部，很多人說中央政府有沒有重點(diǎn)？其實(shí)這個(gè)問題我們應(yīng)該從全局的角度來看，地方政府應(yīng)該理解中央政府的做法。我們國家支持不同的戰(zhàn)略區(qū)域，重點(diǎn)是不一樣的。西部主要解決落后問題；東北主要解決老化問題；東部主要解決膨脹問題；中部主要解決“區(qū)域病綜合癥”的問題。中央政府扶持東部地區(qū)，特別是“十一五”規(guī)劃期間，我們關(guān)注了京津冀和長三角的規(guī)劃，落后地區(qū)他們覺得很不理解，東部地區(qū)那么發(fā)達(dá)我們中央為什么還要關(guān)注它？實(shí)際上從全局角度來說，這個(gè)問題很好回答。大家試想一下，我們中央政府拿錢扶持西部與東北地區(qū)的錢從哪來？來自于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。一旦東部發(fā)達(dá)地區(qū)由膨脹轉(zhuǎn)為蕭條以后，中央政府拿什么錢扶持西部地區(qū)和東北地區(qū)？從這個(gè)意義上來說，中央政府關(guān)注東部發(fā)達(dá)地區(qū)是有現(xiàn)實(shí)理由的，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府應(yīng)該理解這種關(guān)注。

五、地方保護(hù)主義的危害

談到地方保護(hù)主義，我覺得首先要區(qū)分兩個(gè)概念，一個(gè)是“地方保護(hù)”，還有一個(gè)是“地方保護(hù)主義”。所謂“地方保護(hù)”是一個(gè)中性詞，有選擇、分階段的保護(hù)有時(shí)候是合理的，但是“地方保護(hù)主義”是什么意思呢？地方保護(hù)主義就是一味地以本地方的利益為出發(fā)點(diǎn)，作為行為依據(jù)。這種做法是不正確的。從改革開放以來，中國各個(gè)地方之間發(fā)生了嚴(yán)重沖突，我曾經(jīng)總結(jié)為三輪：第一輪，發(fā)生在20世紀(jì)80年代；第二輪發(fā)生在20世紀(jì)90年代；第三輪發(fā)生于新世紀(jì)，從2002年以后。三輪沖突的線索都是相同的，先是搞重復(fù)建設(shè)，重復(fù)建設(shè)搞多了，加工能力迅速膨脹，原材料不足。接著就是第二個(gè)階段，即原料大戰(zhàn)，大家爭奪原材料。在加工業(yè)和原材料產(chǎn)業(yè)都多了的情況下，又演變成第三個(gè)階段，就是市場封鎖。所以，每一輪沖突的線索都是始于重復(fù)建設(shè)，最終落于市場封鎖，中間有一個(gè)原料大戰(zhàn)。

這種地方保護(hù)主義的做法，應(yīng)該說是非常嚴(yán)重的。這里我給大家一個(gè)判斷，從改革開放以來，中國所有的重大的經(jīng)濟(jì)社會問題，都與地區(qū)經(jīng)濟(jì)沖突有關(guān)，或者說地區(qū)經(jīng)濟(jì)沖突誘發(fā)或加劇了幾乎所有的重大社會經(jīng)濟(jì)問題。這里我可以給大家舉幾個(gè)案例。比如說，假冒偽劣的問題。應(yīng)該說，從改革開放以來，假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災(zāi)是有一個(gè)過程的，最終演變成為一個(gè)全局性的問題，其始于20世紀(jì)80年代末。為什么在20世紀(jì)80年代末假冒偽劣產(chǎn)品突然成為一個(gè)全局性的問題呢？很多人認(rèn)為，這是一個(gè)商業(yè)道德問題。這種解釋很蒼白，為什么說很蒼白呢？因?yàn)樵?/SPAN>20世紀(jì)80年代末期以后的人的道德水準(zhǔn)不可能比80年代末期以前的道德水準(zhǔn)下降的那么快，這里面有一個(gè)很重要的原因就是地方保護(hù)主義。我們怎么解釋假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災(zāi)呢？我們要知道20世紀(jì)80年代末的區(qū)際關(guān)系就不難解釋當(dāng)時(shí)假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災(zāi)的原因了。 

在20世紀(jì)80年代末期，中國出現(xiàn)了嚴(yán)重的市場封鎖，各個(gè)地方的東西不好賣。為了保護(hù)本地企業(yè)的市場，各個(gè)地方政府或明或暗地制訂了一些政策，禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場。在外地產(chǎn)品沒有辦法進(jìn)入本地市場的情況下，這樣就為假冒偽劣產(chǎn)品的泛濫制造了一個(gè)良好的契機(jī)。我舉一個(gè)簡單的例子，我是假設(shè)，不是真實(shí)情況。比如說，北京為了賣自己的二鍋頭，賣自己的京酒，他就禁止貴州的茅臺酒進(jìn)入本地市場。這樣就為制假售假者提供了一個(gè)千載難逢的良機(jī)，因?yàn)樵诒本┖芏嗳司秃煤让┡_酒，由于真的酒進(jìn)不來，這些人又想喝，這樣制假、售假者逮到了一個(gè)好機(jī)會，我制假酒給你喝。這樣假冒偽劣產(chǎn)品就像雨后春筍一樣在全國突然爆發(fā)了。由于時(shí)間關(guān)系，我不能給大家舉太多的例子，任何一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，我們都可以從地方保護(hù)主義的角度做解釋，而且這種解釋，往往能夠結(jié)合當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景。

從改革開放以來，一直到現(xiàn)在，我們發(fā)生了三輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，第三輪目前正在進(jìn)行時(shí)，正在進(jìn)行中。它所造成的影響，是非常非常大的。這里我給大家再介紹幾個(gè)案例。首先第一個(gè)，最近幾年，大家一直在關(guān)注的一個(gè)問題，從2002年開始中國農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲，煤炭、鋼鐵等等行業(yè)發(fā)展非常非常之迅速，由于國內(nèi)鋼鐵企業(yè)上得太多，導(dǎo)致一個(gè)問題，就是鐵礦石漲價(jià)。鐵礦石漲價(jià)有一定的理由，但是我個(gè)人分析這個(gè)現(xiàn)象，我覺得最核心的一個(gè)原因，就在于我們國內(nèi)各個(gè)地方之間沒有形成一種合力，而是各個(gè)地方各自為政，為了自身的利益，單獨(dú)跟國外的鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)談判，結(jié)果導(dǎo)致中國是全球最大鐵礦石的消費(fèi)國，但中國在鐵礦石的定價(jià)方面沒有話語權(quán)。這就是我們的內(nèi)斗導(dǎo)致“肥水外流”的一個(gè)極其典型的案例，而且就發(fā)生在最近幾年。這使得我們在國際上的利益受損，同時(shí)我們的聲譽(yù)也受到影響，人家會說“中國人就會搞內(nèi)斗”。

我再給大家講一個(gè)案例，就是地方保護(hù)主義的案例，關(guān)于汽車。在“九五”計(jì)劃中，中央政府把汽車列為咱們國家的五大支柱產(chǎn)業(yè)之一。但是中國的民族汽車工業(yè)可以說發(fā)展到現(xiàn)在是很不理想的。就是在這種狀況下，中國的汽車產(chǎn)地紛紛地采取了或明或暗保護(hù)本地汽車工業(yè)的做法，這實(shí)際上是對整個(gè)中國民族汽車工業(yè)的極大傷害。從90年代到現(xiàn)在為止，可以說各個(gè)地方政府保護(hù)本地汽車工業(yè)一直沒有停止過。實(shí)際上原因非常簡單，就是汽車工業(yè)對地方的財(cái)政貢獻(xiàn)是比較大的，所以各個(gè)地方千方百計(jì)地保護(hù)本地市場，保護(hù)本地市場就導(dǎo)致中國的民族汽車工業(yè)很難跨出它所在區(qū)域的市場，走出國門就更不要談了。這應(yīng)該說是我們中國汽車工業(yè)的一個(gè)悲哀。當(dāng)然，大家現(xiàn)在已經(jīng)意識到了汽車工業(yè)需要走合作、聯(lián)合的路子，但是，怎么聯(lián)合？怎么合作？現(xiàn)在還沒有尋求到一個(gè)最佳的方案。

六、如何加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作

我們國家現(xiàn)在企業(yè)成長的環(huán)境，應(yīng)該說不是太好，剛才我談到一個(gè)很重要的原因，就是地方政府紛紛采取地方保護(hù)主義的做法。這種做法實(shí)際上是害人又害己，因?yàn)槟阋窍拗仆獾禺a(chǎn)品進(jìn)入本地市場的話，人家必定限制你的產(chǎn)品進(jìn)入他的市場，這樣使得中國巨大的市場不能為企業(yè)所利用。目前我們國家已經(jīng)進(jìn)入到了“入世”的后過渡期，“入世”意味著我們對國外的企業(yè)要采取國民待遇。但是如果在本國不同區(qū)域之間的企業(yè)都不能采取國民待遇，這就說不過去了。

這里就涉及到一個(gè)問題，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中怎么轉(zhuǎn)換角色？從規(guī)律的角度來說，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作存在一個(gè)規(guī)律，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作必須由政府主導(dǎo)向企業(yè)主導(dǎo)過渡。從20世紀(jì)80年代一直到90年代初期我們提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這樣一個(gè)階段，中國政府主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作曾經(jīng)蓬勃發(fā)展，也就是由政府挑頭，進(jìn)行政府之間的合作，使得地方經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到了蓬勃發(fā)展，不僅僅增進(jìn)了區(qū)域的利益，同時(shí)也對我們國家的改革開放起到了巨大的推動作用。應(yīng)該說，政府主導(dǎo)型的區(qū)域性的合作的功績是不可埋沒的，但是目前我們已經(jīng)發(fā)展到了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這么一個(gè)階段。

特別是最近幾年，我們已經(jīng)明確的表述是，中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立。在這種背景下，政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的角色就應(yīng)該轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換成什么角色呢？由原來的親自上陣，以后轉(zhuǎn)換成為企業(yè)跨區(qū)域的合作，也就是說企業(yè)主導(dǎo)型的區(qū)域性合作創(chuàng)造良好環(huán)境。這可能是未來的一個(gè)方向。

結(jié)合“十一五”規(guī)劃，也能夠看清楚這個(gè)方向。“十一五”規(guī)劃明確地提出，地方政府應(yīng)該在跨區(qū)域的活動中發(fā)揮服務(wù)、引導(dǎo)的職能，而不是你“親自上陣”。

另外，我們在“十一五”規(guī)劃里，還有一個(gè)很明顯的變化，就是以前我們往往是以GDP，還有一些主要產(chǎn)量指標(biāo)來引導(dǎo)政府行為，但這次“十一五”規(guī)劃里沒有一個(gè)產(chǎn)量指標(biāo)，而且GDP的指標(biāo)是預(yù)期性指標(biāo)，而不是約束性指標(biāo)，這也意味著以后我們評價(jià)和考核地方政府業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)會相應(yīng)發(fā)生一些變化，這可能對未來地方政府的角色定位會起到誘導(dǎo)的作用。

關(guān)于東西合作的方式，我補(bǔ)充一點(diǎn)。除了剛才肖所長談到的政府對口支援，東部企業(yè)到西部去，現(xiàn)在還有一個(gè)問題，就是東部地區(qū)傳統(tǒng)的企業(yè)和技術(shù)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)際上這是一個(gè)帶有規(guī)律性的大的利益格局調(diào)整。這個(gè)調(diào)整，對東部地區(qū)有利，對中西部地區(qū)同樣也有利。對東部地區(qū)，東部地區(qū)有一個(gè)“膨脹病”，東部地區(qū)要提升它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升它的競爭力，必須要把一些傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)去。欠發(fā)達(dá)地區(qū)，剛才肖所長也說了，沒有資金，接收的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)可以為它現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。它通過傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的積累，積累資金、積累技術(shù)、積累人才、積累管理經(jīng)驗(yàn)，使它逐步地走向現(xiàn)代化的軌道。

至于在合作的格局中，利益怎么來分享？利益關(guān)系怎么處理？我想有幾個(gè)層次的問題需要解決。首先，中央政府必須制訂一些明確的鼓勵(lì)合作克服沖突的具體政策。政策要有立法意義。在我們國家，中央政府并不是不關(guān)注這個(gè)問題，從上世紀(jì)80年代開始，一直到最近，中央政府連續(xù)出臺了與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)調(diào)有關(guān)的政策至少有5個(gè)，而且事隔20多年以后，規(guī)定的內(nèi)容沒有發(fā)生大的變化，但是這個(gè)政策沒有產(chǎn)生應(yīng)有的作用，這里面有一個(gè)很關(guān)鍵的原因，就是沒有立法。比如說，這些政策條文里面規(guī)定了，不允許地方政府搞市場封鎖，但是它后面沒有說如果你搞了封鎖，中央政府會給你當(dāng)事的地方和當(dāng)事人給予什么樣的處罰。所以中央政府政策缺乏嚴(yán)肅性。

地方政府在鼓勵(lì)合作時(shí)，我覺得應(yīng)該把握兩個(gè)方面：第一，在保護(hù)本地企業(yè)的時(shí)候，一定要有度，不能一味的保護(hù)。另外，在限制外來企業(yè)，特別是那些在你這里不上稅的企業(yè)的時(shí)候也應(yīng)該把握好度，不能把企業(yè)吃死。這是很落后的地區(qū)的一種說法，就是剛才說的“狼吃羊”，即政府吃企業(yè)。如果把外地企業(yè)限制過死，可能外地就報(bào)復(fù)你，這樣形成惡性循環(huán)，“冤冤相報(bào)何時(shí)了”，這是政府的層次。

企業(yè)這個(gè)層次，企業(yè)層次的利益分享，我覺得是這樣的。從企業(yè)本身來說，企業(yè)是一個(gè)逐利的組織，逐利是它的本性，但是在發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)合作的過程中，企業(yè)也有社會責(zé)任的一面。這里我可以給大家舉一個(gè)例子，實(shí)際上，在跨區(qū)域的聯(lián)合過程中，企業(yè)往往能夠彌補(bǔ)那些落后地區(qū)政府的不足。比如說北京有一個(gè)華信集團(tuán)，它在成都投資，它投資干什么？投資房地產(chǎn)開發(fā)。很多人說房地產(chǎn)開發(fā)商肯定是黑心的，但是這個(gè)企業(yè)還真不一樣。它為當(dāng)?shù)卣ɑA(chǔ)設(shè)施，自己掏錢，然后還要美化它的山體，它在那里打造一個(gè)“東山國際新城”項(xiàng)目，實(shí)際上不完全是一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，我認(rèn)為它是一個(gè)區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目。地方政府如果利用的好，企業(yè)也會在逐利的時(shí)候，也會肩負(fù)起它一定的社會責(zé)任。當(dāng)然這個(gè)利益關(guān)系的處理，往往是非常復(fù)雜的。我說應(yīng)該分層次來理解這個(gè)問題。

七、如何解決老少邊窮問題

中央政府要解決老少邊窮的問題，首先第一個(gè)，從中央政府的角度來說，應(yīng)該明確它的扶持對象，當(dāng)然，中國目前的貧困地區(qū)稱為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)線，重點(diǎn)范圍是清楚的，對象清楚，但是目前我們扶貧的規(guī)則還不是很完善，特別是在中央政府扶貧資金的使用過程中，存在著不少漏洞，我覺得這是監(jiān)督機(jī)制的不完善。新聞媒體經(jīng)常有報(bào)道，說某某縣的扶貧款買了高級轎車，用于修建樓堂館所。中央政府應(yīng)該進(jìn)一步完善規(guī)則，地方政府應(yīng)該跟中央政府配合，特別是那些老少邊窮的地方，在爭取中央政府扶持時(shí)，不能一味地什么都要扶持，而是要在科學(xué)制定本地方的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，有重點(diǎn)地請求中央政府進(jìn)行扶持。因?yàn)橹醒胝豢赡馨阉械腻X都拿來扶持你這個(gè)貧困區(qū)，中央政府還有很多別的事干。所以政策支援應(yīng)該用到刀刃上。地方政府應(yīng)該有重點(diǎn)、有選擇地申請?jiān)醒胝畱?yīng)該進(jìn)一步完善政策資源的使用。政策資源往往不是不夠多，而是使用不當(dāng)，或者在使用時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。

地方政府和中央政府如果各自把自己的本職工作做好，我想我們國家的扶貧工作會取得更大效果。應(yīng)該說中國的扶貧工作得到了全球的稱贊，舉世公認(rèn)，世界很多的國際組織，都到中國來學(xué)習(xí)扶貧經(jīng)驗(yàn)。

八、主體功能區(qū)的內(nèi)涵與作用

主體功能區(qū)這個(gè)概念的提出，是“十一五”規(guī)劃綱要的一個(gè)新的亮點(diǎn)。我個(gè)人認(rèn)為，主體功能區(qū)概念的提出，是中國完善區(qū)域管理過程中的一種過渡期的安排。一方面，我認(rèn)為它是一個(gè)創(chuàng)新，同時(shí)我又認(rèn)為它是一種過渡期的安排。怎么解釋這個(gè)觀點(diǎn)呢？

主體功能區(qū)是根據(jù)各個(gè)地區(qū)的環(huán)境資源承載能力、開發(fā)潛力和發(fā)展現(xiàn)狀，將不同的區(qū)域劃分為禁止開發(fā)、限制開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)四類主體功能區(qū)。中央政府對于不同類型的區(qū)域采取不同的政策，這是一個(gè)新的進(jìn)步。但是，主體功能區(qū)從概念到操作還有一系列的問題有待于研究和解決。

我這里舉幾個(gè)例子。比如說，主體功能區(qū)劃分的基本空間單元選擇哪一級行政區(qū)，現(xiàn)在有爭議。另外，主體功能區(qū)確定以后，是由哪一個(gè)單位來掌握主體功能區(qū)調(diào)控的資源，現(xiàn)在也不明確。諸如此類的問題還有很多。我剛才說到它是過渡期的安排，過渡到什么方向呢？根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我個(gè)人認(rèn)為，主體功能區(qū)最終要過渡到按問題區(qū)域調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也就是主體功能區(qū)有新意，但是還不盡完善。

我覺得中央政府要真正使得區(qū)域管理非常完善，我們必須要有一套完整、科學(xué)、規(guī)范、具有立法意義的問題區(qū)域框架。

九、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展展望

我對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的未來前景的美好描述是這樣的：在整個(gè)國家整體競爭實(shí)力不斷提升的前提下，我們目前所出現(xiàn)的主要的區(qū)域問題得到解決或者是緩解，區(qū)域之間存在嚴(yán)重的利益矛盾與沖突得到化解。整個(gè)社會充滿著合作精神，最終實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)、地方與地方之間的和諧發(fā)展。

作者： 張可云，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授，中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心主任，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員

（文章來源：張可云教授）